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綜合評分法，是指投標(biāo)文件在滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求的前提下，按照評審因素的量化指標(biāo)進(jìn)行評審，得分最高的供應(yīng)商被確定為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式，而綜合評分法是政府采購常用的評審方法。隨著政府采購方式不斷豐富，綜合評分法的內(nèi)涵和外延也在持續(xù)擴(kuò)展。綜合評分法不僅適用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)，而且也適用競爭性磋商、框架協(xié)議采購和合作創(chuàng)新采購。

隨著《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》出臺以及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》修訂，綜合評分法已不再沿用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中“綜合評價(jià)法”和《中華人民共和國建筑法》中“綜合評估法”的理念和做法。但在政府采購實(shí)踐中，將公開招標(biāo)視為唯一采購方式，將綜合評分法作為招標(biāo)的唯一評審方法，甚至將綜合評分法等同于公開招標(biāo)或綜合評價(jià)法的觀念和做法仍相當(dāng)普遍。這種法律適用上的錯誤，已造成諸多混亂與不良影響。因此，筆者認(rèn)為，有必要為綜合評分法正名，重新厘清政府采購中采購方式與評審方法、評審組織與結(jié)果確定之間的區(qū)別，堵塞公開招標(biāo)和綜合評分法被操控和濫用的漏洞，使其回歸政府采購法律制度的初衷。

綜合評分法是評審方法，不能超越適用范圍

《政府采購需求管理辦法》規(guī)定，采購方式、評審方法和定價(jià)方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購需求特點(diǎn)。采購需求客觀、明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強(qiáng)的采購項(xiàng)目，如大型裝備、咨詢服務(wù)等，一般采用招標(biāo)、談判（磋商）方式采購，通過綜合性評審選擇性價(jià)比最優(yōu)的產(chǎn)品。

從采購方式來看，競爭性磋商、合作創(chuàng)新采購方式必須采用綜合評分法，而公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、框架協(xié)議采購可根據(jù)采購需求的特點(diǎn)選擇綜合評分法。在滿足實(shí)質(zhì)性采購需求的前提下，對于無法僅憑價(jià)格確定結(jié)果的復(fù)雜項(xiàng)目，需要將采購需求量化、設(shè)定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，通過綜合評分法比較性價(jià)比，確定得分最高的供應(yīng)商中標(biāo)成交。例如，復(fù)雜特殊的裝備、專業(yè)化服務(wù)、復(fù)雜工程和無法拆分的混合采購，以及框架協(xié)議采購中涉及政府定價(jià)或?qū)|(zhì)量有特殊要求的情形，均適用綜合評分法。只有根據(jù)采購需求特點(diǎn)靈活選擇采購方式、評審方法和定價(jià)方式，才能更有效地提高政府采購的效率和績效，扎實(shí)落實(shí)采購人主體責(zé)任。

對于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，因?yàn)閷?shí)質(zhì)性需求標(biāo)準(zhǔn)、明確，供應(yīng)商超出實(shí)質(zhì)性需求的商務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)沒有差異（即“質(zhì)量服務(wù)相等”），所以應(yīng)當(dāng)確定報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商中標(biāo)成交。最低評標(biāo)價(jià)法是另一種重要的政府采購評審方法，既適用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，也適用競爭性談判、詢價(jià)和框架協(xié)議采購。換言之，需求標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的招標(biāo)應(yīng)依法采用最低評標(biāo)價(jià)法；競爭性談判、詢價(jià)采購必須采用最低評標(biāo)價(jià)法；框架協(xié)議采購主要采用價(jià)格優(yōu)先法。

公開招標(biāo)雖是政府采購貨物服務(wù)項(xiàng)目法定的主要采購方式，但并非唯一采購方式。“凡采必招”既不符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），也不符合政府采購的現(xiàn)實(shí)需求。筆者認(rèn)為，不按照法定情形和需求特點(diǎn)確定采購方式和評審方法的做法是錯誤的。綜合評分法并非政府采購唯一的評審方法。濫用綜合評分法既不符合《中華人民共和國預(yù)算法》勤儉節(jié)約的支出原則，也不符合黨和政府長期過緊日子的戰(zhàn)略思想。

需要強(qiáng)調(diào)的是，采購需求不清或無法用客觀指標(biāo)量化，并非采用綜合評分法的理由。需求不清應(yīng)通過與供應(yīng)商談判、磋商予以明確；需主觀評價(jià)或無法客觀量化的采購需求，應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行符合性審查。離開量化指標(biāo)的評分很容易被操控且無法追責(zé)。若忽視法定情形和項(xiàng)目需求特點(diǎn)，混淆綜合評分法與綜合評價(jià)法、綜合評估法的區(qū)別，將未量化因素納入評分，或?qū)⒕C合評分法等同于公開招標(biāo)，將公開招標(biāo)等同于公平競爭，則會導(dǎo)致綜合評分法被操控、濫用，造成采購主體責(zé)任缺失、質(zhì)次價(jià)廉與豪華采購并存、周期長但績效低等問題，影響營商環(huán)境優(yōu)化和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

綜合評分法是選優(yōu)辦法，不能突破需求和規(guī)則

綜合評分法以性價(jià)比最優(yōu)為目標(biāo)，參與評分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與采購需求對應(yīng)的量化指標(biāo)，評分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次設(shè)置相應(yīng)分值。價(jià)格因素應(yīng)包括全生命周期成本，并按照規(guī)定明確分值和權(quán)重。財(cái)政部門對報(bào)價(jià)權(quán)重的規(guī)定，體現(xiàn)了勤儉節(jié)約的支出原則和對最優(yōu)性價(jià)比的追求。

資格審查的證明材料和符合性審查的實(shí)質(zhì)性需求指標(biāo)不得作為評分項(xiàng)。采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求，也不得作為評分項(xiàng)。評審基準(zhǔn)價(jià)為通過資格審查、符合性審查的供應(yīng)商的最低合理報(bào)價(jià)，與采購人預(yù)估成本及供應(yīng)商投標(biāo)價(jià)無關(guān)。與采購需求無直接關(guān)聯(lián)的因素（如本地納稅額）、對供應(yīng)商的資格條件（如業(yè)績）、客觀但不可量化的實(shí)質(zhì)性需求（如樂器音色）、需協(xié)商談判才能確定的采購需求（如實(shí)施方案），以及沒有量化或故意模糊的采購需求等，均不得作為評審因素和評分項(xiàng)。

政府采購并不排斥主觀評審、樣品評審，但客觀卻不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求納入符合性審查，未達(dá)要求者即被淘汰，而非作為評分項(xiàng)計(jì)分。評審因素應(yīng)基于采購需求和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定，采購文件未規(guī)定的評審因素和標(biāo)準(zhǔn)不得作為評審依據(jù)。如此一來，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評審專家便沒有通過評分操控中標(biāo)、成交結(jié)果的機(jī)會。

對于需要供應(yīng)商提供解決方案的項(xiàng)目，可以結(jié)合需求調(diào)查的情況，根據(jù)不同技術(shù)路線及相關(guān)指標(biāo)的重要性和優(yōu)先級，設(shè)定客觀、量化的評審因素、分值和權(quán)重。若供應(yīng)商經(jīng)驗(yàn)和能力對履約有直接影響，可以適當(dāng)考慮其履約能力要求并合理設(shè)置分值、權(quán)重。在競爭性磋商或合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目中，如果需要與供應(yīng)商磋商或談判才能最終確定評審因素、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分規(guī)則，那么無論評審標(biāo)準(zhǔn)如何隨采購需求變化，采購文件規(guī)定的主要評審因素及其權(quán)重不得改變。換言之，按照最終確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審的原則不得改變，按照量化指標(biāo)對應(yīng)計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)打分的原則不得改變，且應(yīng)向參與最終報(bào)價(jià)的供應(yīng)商公開。筆者認(rèn)為，圍繞采購需求確定評審因素，并將其細(xì)化、量化，使計(jì)分分值與量化指標(biāo)對應(yīng)，這既落實(shí)了采購人、代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也從源頭上杜絕了其操控評分的可能。

按照采購文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分規(guī)則進(jìn)行評審和打分，是評審專家的責(zé)任。因落實(shí)政府采購政策需進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的，應(yīng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的扣除比例執(zhí)行。評審專家只需要判斷投標(biāo)、響應(yīng)文件中的量化指標(biāo)是否合理、是否滿足采購需求，并按照計(jì)分規(guī)則打分，無權(quán)自行解釋評審標(biāo)準(zhǔn)或改變計(jì)分規(guī)則。若發(fā)現(xiàn)采購文件存在歧義、重大缺陷或違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)停止評審并與采購人或采購代理機(jī)構(gòu)溝通。

質(zhì)疑與投訴的爭議處理機(jī)制，為采購人、采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)施綜合評分法提供了糾錯機(jī)會。若采購文件或評審標(biāo)準(zhǔn)存在差別待遇或歧視待遇、評審過程未按規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分規(guī)則進(jìn)行、綜合評分超出預(yù)期等，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、評審過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己權(quán)益受到損害的，可通過質(zhì)疑投訴維護(hù)自身權(quán)益。采購人可組織復(fù)核或重組評審委員會重新評審。總之，政府采購評審特別是在采用綜合評分法進(jìn)行評審時(shí)，評審因素、評分標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)分規(guī)則和評分結(jié)果的公開透明尤為重要。質(zhì)疑投訴機(jī)制為供應(yīng)商提供了按照市場規(guī)則協(xié)商處理爭議的途徑。如果采購人、采購代理機(jī)構(gòu)拒不配合，還可通過監(jiān)督檢查和控告檢舉，確保政府采購評審和綜合評分法的公正性。

綜合評分法是定標(biāo)方式，評定不能分離

政府采購以滿足實(shí)質(zhì)性需求為前提，評審分為資格審查、符合性審查與確定中標(biāo)成交供應(yīng)商三個(gè)階段。通過資格審查的供應(yīng)商不足法定數(shù)量不得進(jìn)入符合性審查，通過符合性審查的供應(yīng)商不足法定數(shù)量不得進(jìn)入綜合評分或報(bào)價(jià)評審，從而將不滿足實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商拒之門外。通過資格審查和符合性審查，就意味著滿足采購文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性需求。

需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，供應(yīng)商超出實(shí)質(zhì)性需求的質(zhì)量服務(wù)不影響報(bào)價(jià)及排序（即質(zhì)量與服務(wù)相等），適用最低評標(biāo)價(jià)法；需求客觀明確且技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，超出實(shí)質(zhì)性需求的質(zhì)量服務(wù)需對性價(jià)比進(jìn)行綜合評價(jià)，適用綜合評分法。

綜合評分法是從滿足實(shí)質(zhì)性需求的供應(yīng)商中，優(yōu)選性價(jià)比最高的評審方法。換言之，它是對供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)超出實(shí)質(zhì)性需求部分的評審，是基于資格審查和符合性審查結(jié)果的評審和定標(biāo)方法，綜合評分排名第一的供應(yīng)商為中標(biāo)、成交供應(yīng)商。

優(yōu)于需求量化指標(biāo)的，按照采購文件規(guī)定的量化指標(biāo)對應(yīng)計(jì)分，而不是由專家決定分?jǐn)?shù)；達(dá)不到需求量化指標(biāo)的，不予計(jì)分，而不是扣分。未達(dá)到實(shí)質(zhì)性需求量化指標(biāo)的，應(yīng)在符合性審查時(shí)否決，再從通過審查的供應(yīng)商中優(yōu)選綜合評分最高者。通過資格審查和符合性審查的供應(yīng)商具備成為中標(biāo)、成交供應(yīng)商的基本條件。若中標(biāo)、成交供應(yīng)商拒絕履行合同或無法履行合同，采購人可以按照候選人名單順延確定。若拋開綜合評分排序確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，則不符合政府采購優(yōu)選供應(yīng)商的初衷和目標(biāo)。

因此，政府采購確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商無法與綜合評分或價(jià)格評審分離，綜合評分或價(jià)格評審也無法與資格審查、符合性審查分離，評定不可能分離。

筆者認(rèn)為，綜合評分法與資格審查、符合性審查不能分離，更不能替代。對供應(yīng)商履約能力的評審屬于資格審查范疇，包括供應(yīng)商是否具備履行合同所必需的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)能力和業(yè)績等，是《政府采購法》對供應(yīng)商的資格要求。若將設(shè)備、人員專業(yè)技術(shù)能力及業(yè)績作為綜合評分法的評分項(xiàng)，一是會弱化資格審查，導(dǎo)致無法有效攔截設(shè)備、人員專業(yè)能力不足的供應(yīng)商；二是可能導(dǎo)致供應(yīng)商以低報(bào)價(jià)來彌補(bǔ)能力不足。

綜合評分法是形式評審，不能代替驗(yàn)收

政府采購評審是依照采購文件規(guī)定的采購需求和評審規(guī)則，對供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)文件進(jìn)行的形式評審。供應(yīng)商的報(bào)價(jià)和投標(biāo)響應(yīng)文件中的證明材料，僅是其滿足采購需求的承諾能力和履約意愿的表達(dá)。即使通過樣品評審或現(xiàn)場演示，也只能說明供應(yīng)商具備采購文件要求的履約能力，并非實(shí)際履約或交付。

評審僅能評判供應(yīng)商提供的證明材料是否符合采購文件要求，但形式評審不能認(rèn)定證明材料造假，不能評判供應(yīng)商履約能力高低，不能保證供應(yīng)商履約，更不可能替代驗(yàn)收。綜合評分法是在供應(yīng)商滿足實(shí)質(zhì)性需求的前提下，對其投標(biāo)響應(yīng)超出采購人實(shí)質(zhì)性需求部分的評審，只能證明其具備超出實(shí)質(zhì)性需求部分的履約能力和履約意愿，同樣不能代替驗(yàn)收。

雖然政府采購法律法規(guī)賦予評審專家要求供應(yīng)商澄清和提供證明材料的權(quán)力，但評審作為形式審查只能從供應(yīng)商提供的證明材料中判斷是否存在問題，無法保證所有虛假投標(biāo)被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也無法保證中標(biāo)、成交供應(yīng)商一定簽訂合同、履行合同并通過驗(yàn)收。換言之，評審終究不能替代驗(yàn)收。只有完善采購需求與履約驗(yàn)收管理制度，加強(qiáng)保證金和社會信用管理，才能從根本上解決供應(yīng)商低價(jià)、虛假中標(biāo)后無法履約的問題。

綜上所述，雖然綜合評分法是政府采購常用評審方法，但業(yè)內(nèi)對其在適用范圍、規(guī)則制定、評定分離和結(jié)果運(yùn)用等方面，理念認(rèn)識上仍存在一定誤區(qū)，實(shí)踐操作中亦有錯誤做法。通過為綜合評分法正名，將進(jìn)一步加強(qiáng)理論探討、統(tǒng)一認(rèn)識、規(guī)范操作。